“三农”压舱视角下的农村土地制度改革

　　我国实现今天的发展局面，离不开农村对于中国现代化建设的稳定器作用和蓄水池功能。一方面，随着改革深化，我国逐步建立起城乡要素自由流动制度，农村人口流入城市，支撑起加工制造产业，我国迅速从农业大国发展为“世界工厂”。另一方面，在推进工业化和城镇化的同时，我国加速推进乡村建设和乡村发展，先后开启社会主义新农村建设、“美丽乡村”建设和乡村振兴战略，巩固农村的基础地位。

　　在如此巨大的社会转型过程中，我国未产生“贫民窟”及其他社会问题，关键在于，我国建立了“保护型城乡关系”，城乡结构具有弹性，乡村起到“兜底”作用。农村的稳定器作用和蓄水池功能体现为，当出现经济增速放缓并影响城市就业时，农民有条件退回乡村，暂时性失业就不会在城市积累，更不会演化为影响社会稳定的严重问题。这是我国实现又好又快发展的奥秘所在。

　　农村能够回得去，基础是农村土地制度。土地承包经营制度释放了农村剩余劳动力，激发了农民生产积极性，在土地承包经营的基础上，农民合理安排家庭劳动力，逐步形成农村青壮年劳动力外出务工和中老年劳动力在家务农的局面，广大农村普遍产生“半工半耕”农民家庭经营模式。这既增加了农民的家庭收入来源，又为进城务工农民构筑了稳定的农村大后方。农民可以在城乡之间多次往返，形成了“机会开放、风险较低”这一中国特色的城镇化道路。在长期的历史实践中，我国逐步形成具有福利分配性质的农村宅基地制度。随着新型城镇化战略的推进，越来越多的农民在城镇购房定居，同时，也有相当一部分农民暂时无法实现城市安居。这意味着，农村宅基地依然发挥着居住保障的功能。

　　2019年中央一号文件明确了“深化农村土地制度改革”的重点任务。站在巩固“三农”压舱石地位的角度看，深化农村土地制度改革，需要注意以下三个方面的问题。

　　一是进一步明确农村土地制度改革底线，坚持走中国特色社会主义的农业现代化道路。农村土地制度改革的底线是，“坚持农村土地集体所有、不搞私有化”。在制定第二轮土地承包到期后延包的具体办法和落实承包地“三权”分置政策方面，要坚持集体土地所有权的主体地位。推进农业现代化，解决粮食安全和食品安全、农民就业、土地细碎化和地权分散等现实问题；加大力度推进土地产权整合、解决土地细碎化问题和完善农业基础设施。释放土地生产功能的关键是发挥集体作用。可采用虚置承包权的办法，将土地承包权变成经济收益权，将土地使用权集中到集体经济组织，然后向农业经营主体公平配置土地资源。可借鉴珠三角地区的“土地股份合作社”、上海地区的“家庭农场”等成熟做法和经验。

　　二是稳步推进农民退出宅基地，深入总结土地制度三项改革试点经验。农民退出宅基地是一个自然而然的过程，只有城中村和城郊村的宅基地存在巨大财富价值，而这类地区加起来不超过全国农村的5%。保留农村宅基地这部分“资源冗余”，不将农村退出宅基地作为农民进城落户条件，避免激进的宅基地退出政策，尤其要警惕直接或变相的市民下乡占地行为，避免出现不合理土地政策所诱发的“逆城市化”现象。为稳妥推进改革，中央部署征地制度、集体经营性建设用地制度和农村宅基地制度三项改革试点工作。目前这项试点已经推行了4年多，《土地管理法》修订工作同步推进。三项试点工作封闭运行，社会公众对相关情况的了解不够，“三农”学界对33个县市区的试点做法、取得成效和存在问题，还缺乏系统深入的调查研究。建议加大对三项试点的研究力度，全面评估实现效果，为修法和土地制度改革提供科学依据。

　　三是合理利用土地政策工具，实施乡村振兴战略。部分地区的基层政府将土地当作乡村振兴的政策工具，尝试通过土地制度创新来解决乡村发展面临的资源匮乏问题。其中，比较典型的做法是利用农村宅基地和集体经营性建设用地方面的政策，发展乡村旅游、开发民宿和开展一二三产业融合项目。从全国来看，在近郊农村和自然资源丰富的少数地区存在乡村旅游和民宿开发的条件，全国大多数农村和地区很难成功。从事乡村旅游开发需做好全局规划，避免地区之间发生同质化竞争，避免出现农业“三产化”泡沫。