【调查研究】农商银行推进土地承包经营权抵押

　　【调查研究】农商银行推进土地承包经营权抵押贷款助力乡村振兴的“困”与“解”

　　当前，新兴农村经营主体“融资难”问题严重阻碍了“三农”经济的发展。农商银行探索推广农村土地承包经营权抵押贷款业务，是新时期振兴乡村经济的需要及发展趋势，有利于满足农村多层次资金需求，推动农村土地规模化集约生产经营；有利于带动农村土地资产有效流转，促进农民创业增收和农村经济发展；有利于发挥农村土地融资功能，拓宽“三农”融资抵押范围；有利于改善农村金融服务，巩固农村金融阵地。下面就如何推进农村土地经营权抵押贷款，谈谈存在的“困境”及相应的解决“出路”建议。

　　一是土地流转管理不规范。农村土地流转缺乏具体操作制度，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，没有明确的土地流转备案登记部门和土地流转纠纷仲裁机构，土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能没有完全发挥出来。土地流转过程中还时常存在无合同、合同不规范、没有进行有效登记等不规范管理行为。

　　二是土地流转机制不健全。当前没有建立统一的农村土地流转市场化运作机制和土地流转服务平台，土地流转社会化服务体系不完善，未能形成统一规范的土地流转市场，土地流出户和流入户的相关流转信息不畅，存在因一个或几个承包户没有谈妥流转，难以实现土地成片集中流转；或存在农户流转权益难以得到保障等情况，制约了农村土地流转有序进行。

　　三是土地经营权主体不明确。当前农村土地确权步伐缓慢，仅土地承包经营权、林权进行了确权，“四荒地”使用权、养殖水面承包经营权等没有确权，农村集体土地所有权、集体建设用地、宅基地使用权的确权和房屋所有权的登记工作才刚刚起步。特别是有的村集体按照一定年限对辖内土地承包经营权实行调整，使得确地确权困难，政府部门无法进行确权发证。土地经营权主体的不确定，制约了土地的顺利流转，外来承包者的投资安全和投资利益缺乏强有力的法律保障，也使以土地承包经营权作为抵押的信贷业务发展动力不足。

　　一是管理风险不易掌控。流转后的土地不是完全意义上的抵押品，只有耕地的增值收益才具有一定的抵押价值。而农业生产容易受到资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内外部多种因素的影响，存在不可预知的风险，存在很大的不确定性。

　　二是评估取值不易确定。开办土地经营权抵押贷款，如果仅以土地租金及地上种植物价值来确定抵押物的评估价值，主观意愿成分较大，实际价值难以合理确定。如单个蔬菜种植大棚投入在15至30万元之间，按哪个数值取值不易确定。同时，缺乏专业的土地评估机构，由于目前专业资质的土地经营权价值评估机构和评估人员还相当少，没有相对独立的评估价值作参照，如果以耕地的增值收益设立抵押，面临法律政策以及定价、确权等一系列技术性难题。

　　三是处置变现不易执行。农村土地承包经营权变现能力较差，较大程度上制约了土地承包经营权作为抵押物的金融产品创新，影响了此类贷款业务的推广。由于流转市场发育缓慢，缺少有权威的流转中介，流转信息不畅，无法对农村土地经营权及林权、“四荒”资源、水面等使用权进行公开拍卖，一旦经营户出现贷款违约，处置抵押物难度较大，土地经营权难以变现。

　　四是法规限制不易突破。物权法和担保法均规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押”，对推行农村土地承包经营权抵押贷款存在明显的制度障碍。各地农商银行为积极推广此项新业务，在信贷管理制度除对上述相关内容作规定外，还应明确规定抵押率，如以出让方式取得的建设用地使用权(即净地)抵押的，属于居住或商业用地的，抵押率一般不得超过60%;属于工业及其他用地的，抵押率不得超过40%。农村土地较之相比基准价值更低，抵押率取值有待商榷。

　　加快推进农村土地流转市场建设，指定土地流转备案机构，制定土地流转规则，负责土地流转管理服务，发布流转耕地供求及价格信息，监督土地流转公开公正交易，以及土地经营权争议仲裁，为农村土地经营权流转提供服务，维护土地所有者、承包者、流转经营者、金融机构四方的合法权益。

　　制定农村土地流转程序，规范流转权证手续，依法对农村土地确权到户，发放《土地承包经营权证》。土地流转必须依法签订书面合同，并在指定机构备案。对流转土地达到一定规模的种养大户、家庭农场和涉农企业，设计发放《土地流转经营权证》，明确作为融资抵押的合法有效证件。成立农村土地资产评估中心，依法开展抵押评估，培养专业资质评估人员，规范土地经营权价值的评估，合理评估农村土地价值，并出具《土地交易登记证书》，以便于如实办理抵押登记。当土地流转的受让大户、农场或公司由于经营管理不善不能按期归还农商银行贷款时，土地流转管理部门要支持并协调流转土地使用权的处置拍卖，拍卖所得优先偿还农商银行贷款本息，农民土地转让费由土地再次受让方支付。

　　制定完善《土地经营权抵押贷款管理办法》，明确贷款流程。提供良好的货币政策支持，加大对支农贷款的扶持力度，并对开办土地经营权抵押贷款业务的使用范围、使用期限和贷款额度予以政策支持。

　　一要明确对象，选择合适的融资载体。选择经营基础好、经济实力较强、项目发展前景广、具有偿债能力、农业生产经营规模达到规定要求的种养大户、家庭农场、农村专业合作社和涉农企业等受让方为融资载体，并严格审查借款人生产经营能力、信用状况、是否取得农村土地承包经营权证和农村土地经营权交易机构颁发的其他证明资料，流转土地必须提供原权属人同意抵押和再流转的承诺书。同时，用于抵押的土地，承包经营权剩余使用年限不得少于3年，贷款用途仅用于从事农业生产经营前、中、后期的资金需求，土地上的附着物也必须一并抵押。

　　二要明确标准，完善价值评估机制。经过初步调查，认为客户符合信贷准入条件，可以继续跟进，并由农商银行和农村土地经营权交易机构共同认定的第三方评估机构对拟抵押土地经营权进行评估，主要以土地流转过程中投入的租金和生产建设费用为主要价值评估依据，需要多方共同认可评估结果。农商银行组建土地流转评估小组，制定《农村土地经营权价值评估管理办法》，参与流转土地的评估取值。最高抵押率不超过评估价值的50%。

　　三要明确方式，创新贷款担保机制。根据借款人的贷款用途、资金状况、资产转换周期、土地流转期内租金支付方式等因素合理确定贷款期限和额度，但贷款期限最长不超过3年。为确保抵押物余值能覆盖贷款剩余本息，以及一旦发生风险，为抵押物处置留有时间，土地流转剩余使用年限不短于3年，通过缴付租金取得流转土地的，已缴清租金的剩余使用年限不短于3年以上。为防范信贷风险，还可探索开展多种组合担保方式，如：土地经营权抵押+担保公司保证担保+保险公司保险，土地经营权抵押+信用企业保证担保，土地经营权抵押+财政贴息保证担保，为贷款增加一道保险措施。

　　一要完善土地流转手续。土地流转后，农户仍保留承包权，将土地经营权进行转让，因此发包方必须办理有《土地承包经营权证》证明其合法性。借款人要有合法取得土地经营权流转的书面合同或《土地流转经营权证》等相关证明资料。经营者因集约化规模经营同流转土地的权属人签订流转合同，该合同应由农经部门统一印制格式文本，签订后报政府主管部门备案，经农村土地经营权交易机构挂牌交易，摘牌后由农村土地经营权交易机构出具流转合同鉴定书，明确经营权转让的合规性。

　　二要严格抵押物登记。审批通过的贷款，在联系借款人签订抵押合同后，到农村土地经营权交易机构进行农村土地经营权抵押登记，出具土地经营权抵押的他项权证，农商银行客户经理要全程陪同办理，保证权证的真实性。

　　三要加强贷后管理。建立贷后跟踪制度，从贷款发放、资金使用到农业生产，需要客户经理不定时进行贷后检查，凡影响到贷款到期收回的风险，都要重视并及时介入解决，最大化降低贷款的风险。

　　四要加强抵押物处置。若借款人无法按期偿还贷款，要及时对抵押物进行处置变现，通过在农村土地经营权交易机构平台上对抵押物进行再流转，以获取转让收益清偿贷款本息，处置所得价款抵押权人优先受偿，处置抵押物获得土地的对方不得改变土地用途，在流转期满后若原出租方不续约，则必须无条件返还原承包方农户（即发包方），以维持原土地承包权的延续。（浙江衢江农商银行梁晨）